Les impacts de la crise sanitaire du COVID-19 sur les systèmes de mobilité en Afrique : dépendance aux transports collectifs, résilience des artisans, mutations de la gouvernance et diffusion des innovations

Etude réalisée par CODATU

Juin 2020

Auteurs :

Teddy Delaunay, chargé de coopération au Kenya (tdelaunay@codatu.org)

Solène Baffi, cheffe de projets (sbaffi@codatu.org)

Remerciements : Les auteurs de cette étude ont bénéficié du soutien de membres de l’équipe de CODATU (Jean-Jacques Helluin, Lucile Boudet, Modou Diaw, Pierre-Alexis Langlais, Sophiane Ben Yaala, Narindra Rafanomezantsoa, Antoine Clemot, Théo Laurec), et de membres de l’équipe de MobiliseYourCity (Julien Ferdinand, Vincent Larondelle, Eleonore Francois-Jacobs).

Introduction

En mars 2020, l’épidémie de Covid-19 s’est transformée en une pandémie majeure, en atteignant l’ensemble des continents. En raison de la propagation rapide du virus, des mesures sans précédent ont été instaurées pour freiner la progression du coronavirus. Nombre de pays ont décidé d’opter pour le confinement généralisé, à l’instar de l’Inde, de la France ou de l’Afrique du Sud. Outre cette mesure drastique et sans précédent, dans nombre de villes le confinement s’est assorti d’une restriction de mouvement des citadins, et donc de restrictions quant à l’utilisation des transports collectifs.

Cet article propose de recenser et d’analyser les différents impacts de la crise sanitaire sur les systèmes de mobilité des pays d’Afrique où des membres de CODATU sont actuellement implantés. Il présente tout d’abord une typologie des mesures et réponses apportées par les gouvernements et les opérateurs de transport collectif afin de contenir la propagation du virus. L’analyse de l’évolution des pratiques de mobilité durant la crise permet ensuite de rendre compte des inégalités existantes entre les pays face aux restrictions de déplacements. A l’instar de la capacité à se déplacer au loin et rapidement, l’immobilité est également un privilège inaccessible à de nombreux individus et territoires.

Ces inégalités face aux restrictions des déplacements tiennent avant toute chose aux spécificités des économies africaines, qui sont caractérisées par une forte prédominance du secteur informel et des secteurs d’activités à faible valeur ajoutée. En l’absence d’Etat protecteur et de la protection sociale prodiguée par le salariat, la grande partie des actifs des métropoles africaines vivent dans une situation de précarité financière qui rend impossible l’arrêt du travail sur une longue période, ce qui se traduit en retour par un degré élevé de dépendance à la mobilité quotidienne.

Les inégalités induites par les restrictions de déplacement concernent également la capacité des exploitants de transports collectifs à s’adapter aux mesures imposées par les autorités pour garantir la distanciation sociale à bord des véhicules. Afin de maintenir l’équilibre financier de leur activité durant la crise, les opérateurs ont en effet été contraints de faire évoluer leur méthode d’exploitations, en termes de tarifs ou d’itinéraires. Ces évolutions de l’offre de service ont immédiatement impacté les populations les plus précaires, qui ont vu leur niveau d’accessibilité se réduire fortement.

Cet article montre ainsi que la crise du COVID-19 révèle le faible niveau de résilience des systèmes locaux de mobilité dans de nombreuses villes africaines. Il rend également compte de l’importance du rôle joué par les autorités locales de régulation, lorsqu’elles existent, pour soutenir les exploitants. Leur aptitude à maintenir leur service en opération tout en se conformant aux règles sanitaires varie fortement selon les configurations locales et dépend en effet particulièrement du soutien que peuvent leur apporter les gouvernements. Dans un dernier temps, l’article montre que la crise du COVID-19 a aussi déclenché des changements importants dans les systèmes locaux de mobilité, en accélérant la mise à l’agenda de projets d’infrastructures cyclables et piétonnes ou la diffusion de services et d’outils numériques pouvant à terme modifier assez profondément la gouvernance des transports urbains.

Cette étude mobilise l’ensemble des salariés de CODATU actuellement installés au Sénégal, au Niger, en Tunisie, au Kenya et à Madagascar. Chaque équipe s’est chargée de collecter des données et des informations en réalisant une revue de la littérature (presse quotidienne, articles de recherche, littérature grise, conférences) ainsi qu’en menant une série d’entretiens. Pour synthétiser les informations collectées dans chaque pays, chacune des mesures ou initiatives recensées ont ensuite été classées en fonction deux variables : (i) le type d’acteur à l’origine de l’initiative (privé ou public), (ii) les objectifs poursuivis (diminution de la mobilité ou maintien de la mobilité).

Mesures sanitaires impactant la mobilité dans les villes d’Afrique

L’ensemble des gouvernements des pays que nous avons étudiés en Afrique ont instauré des mesures sanitaires relativement équivalentes, qui sont présentées dans la Figure 1. Parmi ces mesures, certaines concernent la mobilité quotidienne. La demande de déplacement a été tout d’abord impactée par la fermeture ou la réduction des horaires d’ouvertures des institutions et établissements recevant du public et par l’imposition de couvre-feux. Les gouvernements en ont également appelé à la responsabilité des entreprises et des ménages. Le télétravail a ainsi été largement encouragé lorsqu’il était possible, tandis que les populations étaient enjointes à rester confinées. Les rassemblements dans l’espace public et parfois même au domicile ont été interdits, des périmètres de déplacements maximum ont été établis, et dans certains cas ce sont aussi les déplacements interurbains qui ont été interdits. Enfin, les gouvernements ont fermé les frontières et suspendu les vols commerciaux. Toutes ces mesures ont eu pour objectif de réduire drastiquement la demande de mobilité, à toutes les échelles.

Figure 1 – Panorama des mesures liées à la restriction des déplacements (Source : CODATU)

Le ralentissement global de l’activité économique a aussi joué un rôle majeur sur l’évolution de la demande de déplacement. S’il est difficile d’évaluer l’impact de la crise sur l’économie informelle, on peut noter que dans certains pays, comme au Kenya, jusqu’à 60% des actifs du secteur formel se seraient mis en télétravail ou auraient suspendu leur activité professionnelle. En outre, plusieurs témoignages d’exploitants indiquent que beaucoup d’usagers craignent d’emprunter les transports et se sont résignés à marcher pour se rendre au travail. Dans la majorité des villes étudiées, la demande de mobilité a par ailleurs été assez fortement impactée par un important phénomène d’exode urbain. Dès la confirmation des premiers cas de COVID-19, de nombreux habitants ont en effet quitté en urgence les métropoles pour rejoindre les espaces ruraux. Cet exode urbain a parfois provoqué d’importants niveaux de congestion routière ou des émeutes, et s’est traduit durant la crise par l’émergence d’une nouvelle demande de déplacement dans les espaces ruraux qui ont accueillis le plus de population réfugiée et où l’offre de transport est le plus souvent limitée.

En termes d’offre de mobilité, les exploitants de transport collectif ont été forcés de réduire la jauge maximale d’occupation de leurs véhicules et de réduire l’amplitude horaire de leurs services en raison des couvre-feux. Dans certaines villes, comme à Kampala (Ouganda), ou encore dans certains gouvernorats de Tunisie, les transports collectifs ont été totalement suspendus. En cas de non-respect des directives, les opérateurs s’exposent en général à une suspension de leur licence d’exploitation et à des charges pénales pouvant les conduire en prison. Afin de garantir le respect du couvre-feu, la plupart des plateformes de VTC ou de deux et trois roues ont suspendu leur service durant la nuit. Par ailleurs, les taxis ainsi que les particuliers conduisant leur voiture personnelle ont été quasi-systématiquement contraints de ne transporter que deux passagers maximum, conducteur inclus. Dans certains pays ou villes, les tuk-tuks ne pouvaient effectuer que du transport de marchandises. Dans de nombreux pays, par exemple au Kenya, en Ouganda ou au Cameroun, les services de mototaxis ont été interrompus, conduisant certaines plateformes de transport à la demande comme Heetch à suspendre leur service durant la crise.

Les mesures de restriction de la mobilité impactent à la fois les usagers et habitants des villes d’Afrique, mais aussi les exploitants de services de transport artisanal. Dans de nombreuses métropoles africaines, la grande majorité de la population dépend des transports collectifs pour accéder aux emplois et aux aménités urbaines. En effet, l’économie étant majoritairement informelle, une très faible proportion seulement des actifs peut pratiquer le télétravail ou se permettre d’arrêter de travailler durant une longue période. Par ailleurs, avec des revenus au jour le jour, la plupart des habitants n’ont pas les moyens de faire des stocks de denrées et sont contraints de se déplacer chaque jour pour acheter à manger, or beaucoup dépendent pour cela des transports publics.

Une diminution significative de la mobilité quotidienne, mais des situations très contrastées

L’évolution des pratiques de déplacement durant la crise confirme cette dépendance des villes africaines à la mobilité quotidienne et révèle bien que l’immobilité demeure un privilège inaccessible au plus grand nombre. La Figure 2 présente l’évolution des pratiques de déplacement du 9 avril au 9 mai en France, Colombie, Afrique du Sud, Rwanda, Kenya, Sénégal, Niger et Burkina Faso. Les données ont été fournies par Google Map et renseignent l’évolution des déplacements en fonction des motifs ou des lieux atteints par les individus qui possèdent un Smartphone. Ces données offrent un aperçu très certainement partiel de la situation, mais elles renseignent néanmoins sur des tendances globales et permettent de comparer la situation entre les différents pays pour lesquels ces données sont disponibles.

Globalement, la réduction des déplacements est nettement plus faible dans les pays d’Afrique qu’en France ou encore en Colombie. Par exemple, la Figure 2 montre que les déplacements en direction des arrêts de transport en commun ont été réduits de 60 % environ en France et en Colombie, tandis qu’ils n’ont été réduits que de 30 % environ en Afrique du Sud, Rwanda, Kenya, Sénégal, Niger et Burkina Faso. Surtout, la Figure 2 montre que l’on peut identifier trois différents groupes de pays en Afrique en fonction de l’évolution de la mobilité pendant la crise. Le premier groupe rassemble le Rwanda et l’Afrique du Sud, où la diminution est la plus forte, suivi par un second groupe qui rassemble le Sénégal et le Kenya et un troisième groupe composé du Niger et du Burkina Faso.

Les facteurs pouvant expliquer ces différences sont naturellement difficiles à identifier. Le Rwanda et l’Afrique du Sud figurent parmi les pays les plus précocement touchés par la crise sanitaire et cela explique très certainement cette diminution des déplacements plus accrue qu’ailleurs. En outre, on peut noter qu’il existe une faible, mais néanmoins significative, corrélation entre le PIB national et le niveau de diminution de la mobilité au sein de ces pays (0,41). Il semble que plus le PIB du pays est faible PIB, plus la diminution de déplacements est faible. La composition du système local de mobilité est aussi certainement un important facteur explicatif. Au Burkina Faso, en particulier Ouagadougou, l’offre de transport collectif est particulièrement réduite et presqu’exclusivement composée de taxis collectifs. La part modale des modes de transports collectifs y est faible et les deux-roues individuels assurent au moins 2/3 des déplacements motorisés. Dans ce contexte, les mesures sanitaires imposées aux exploitants de transport collectifs touchent nettement moins le quotidien des populations qui dépendent peu de ces services, contrairement à d’autres villes comme Dakar et Nairobi, où la majorité des déplacements motorisés sont réalisés en transport collectif.

Figure 2 – Evolution des pratiques de déplacement entre le 9 avril et le 9 mai (Auteur : CODATU – Source: https://www.google.com/covid19/mobility/

Adaptation des opérateurs et reconfiguration de l’offre de transport

La réduction de l’offre de service (restriction du taux d’occupation et des horaires), ainsi que la baisse globale de la demande de déplacement mettent en péril l’équilibre financier des services de transport, forçant de nombreux opérateurs à suspendre leur activité. En fonction des pays, les situations varient, mais par exemple selon nos données à Niamey et à Nairobi, entre 40% et 50% des exploitants auraient été contraints de suspendre leur service par manque de rentabilité. Concernant les exploitants qui continuent à opérer, ils se partagent un marché encore assez important. Mais en raison de la réduction de la jauge maximale de passagers autorisés, ces exploitants ne peuvent atteindre le même niveau de rentabilité qu’en temps normal. Dans ce contexte, de nombreux artisans doublent voire quadruplent leur tarif. Les équipages (conducteurs, contrôleurs) des véhicules sont en effet contraints de maintenir leur niveau de rentabilité car, comme en temps normal, ils sont tenus par les propriétaires à qui ils louent le véhicule d’atteindre chaque jour un objectif minimal de recette pour pouvoir dégager un salaire à la fin de la journée.

Ce mode de fonctionnement, communément appelé « target system », s’est progressivement adapté à cette situation exceptionnelle. Dans plusieurs pays (Niger, Kenya, Sénégal), des opérateurs indiquent que certains propriétaires ont revu à la baisse l’objectif fixé, permettant ainsi aux conducteurs de ne pas trop augmenter les tarifs tout en conservant un niveau de revenu minimal. Au Kenya, de nombreux conducteurs indiquent néanmoins que leur salaire aurait baissé en moyenne d’environ 50% (de 20 € à 10 € par jour), alors même que leurs dépenses personnelles ont augmentées durant la crise, par exemple en raison de la fermeture des écoles, qui oblige les parents à nourrir plus souvent leurs enfants qu’habituellement. Surtout, les postes de dépenses professionnelles des exploitants ont aussi augmentées. En effet, dans tous les pays étudiés, les équipages sont tenus de faire respecter le port du masque, de désinfecter régulièrement leur véhicule et de fournir aux usagers du gel hydro alcoolique ou de quoi se laver les mains. Ces dépenses supplémentaires sont parfois compensées par les gouvernements qui indiquent fournir des masques et du gel aux opérateurs, sans que cela ne soit systématiquement le cas dans les faits cependant.

Les équipages sont en outre parfois contraints de modifier leur offre de service et notamment les itinéraires pratiqués. Lorsqu’ils le peuvent, ils se concentrent sur les itinéraires les plus fréquentés et réduisent la longueur des routes afin de maximiser le nombre de déplacements et la fréquentation de leur véhicule. En sus, certains ont aussi tendance à filtrer les usagers et à ne choisir que ceux qui sont les plus « rentables », c’est-à-dire ceux qui vont rapidement descendre du bus et permettre aux conducteurs de revenir rapidement à leur point de départ. En outre, les faibles marges que les conducteurs dégagent actuellement ne leur permettent pas toujours de faire le plein d’essence en début de journée. Cette diminution des recettes oblige ainsi certains équipages à rester en permanence à proximité des stations essences et à réduire la longueur des itinéraires.

Les taxis et VTC sont également très durement touchés par la réduction de la demande de mobilité, mais aussi par l’interdiction de transporter plus d’un passager. Dans un contexte de rareté du bien automobile, les taxis et les VTC sont des modes de transport empruntés occasionnellement par une part importante des habitants des métropoles (à titre d’exemple, environ 50% de la population de Nairobi auraient déjà utilisé un VTC en 2019). Mais cette mesure empêche de partager les coûts du trajet et réduit fortement leur accessibilité financière, ce qui aurait réduit la demande d’environ 70% dans les villes les plus touchées.

Toutes les stratégies mises en place par les exploitants (doublement des tarifs, modification des itinéraires, etc.) se répercutent directement sur les pratiques des usagers. Alors que l’accès aux transports est déjà un facteur d’exclusion sociale et spatiale dans les villes africaines, les mesures instaurées par les exploitants renforcent les inégalités déjà existantes.

La diminution de l’offre de service de transport collectif impacte directement l’économie locale. La réduction de l’activité de transport réduit tout d’abord l’accès à l’emploi des actifs du secteur formel et informel, mais elle impacte aussi directement de nombreux autres domaines d’activités. Au-delà de l’exploitation des véhicules, le secteur des transports urbains est aussi un des principaux viviers d’emplois, en particulier des emplois non-qualifiés et informels. En outre, de nombreux emplois dépendent indirectement de l’activité des transporteurs. A titre d’exemple, au Kenya où environ 25% de l’emploi local serait lié directement et indirectement au secteur du transport. Par exemple, de nombreux commerces et vendeurs de rue profitent habituellement de la présence d’usagers aux arrêts de bus ou encore même de la congestion routière pour vendre leurs marchandises aux véhicules à l’arrêt. Mais avec le ralentissement économique, Nairobi n’est plus aussi congestionné qu’en temps normal et les vendeurs de rue sont dans une situation de chômage technique.

L’interdiction des déplacements interurbains a également mis un terme aux activités de nombreux transporteurs. La mise à l’arrêt de ces services a favorisé le développement d’offres clandestines de transport de passagers. Au Kenya, en Ouganda ou encore au Rwanda et au Cameroun, des camions de marchandises ont commencé à proposer à des passagers de se cacher dans les remorques afin de traverser les check-points de la police (Figure 3). Dans plusieurs pays, les mototaxis ont permis à de nombreux usagers de quitter les métropoles en empruntant des routes non-carrossables et non contrôlées par la police. En Côte d’Ivoire, la pratique du covoiturage organisée via une plateforme d’intermédiation numérique aurait sensiblement augmenté durant la crise (Figure 4).

Figure 3- Au Kenya, des camions proposent des services clandestins de transport de passagers pour des déplacements interurbains (Source : Kenya Transport Research Network)

Figure 4 – capture d’écran du site de covoiturage camerounais DigiTrans (source : DigiTrans)

Des mesures de restriction de la mobilité aux effets contrastés

Pour s’assurer que les opérateurs de transport respectent les différentes directives sanitaires, les gouvernements ont, dans certains pays (Niger, Sénégal, Kenya, Rwanda), engagé des agents chargés de former les exploitants sur le terrain aux bonnes pratiques sanitaires dans les transports. Par exemple, ils encouragent les contrôleurs à éviter les pratiques de racolage qui consistent à crier la destination aux passagers qui attendent aux arrêts, ou encore à les empoigner par le bras pour les amener à monter à bord du véhicule. Ils encouragent également les exploitants à ne pas pratiquer le « fill & go », c’est-à-dire attendre que le véhicule soit plein avant de partir, afin de limiter la congestion routière et la proximité des usagers aux abords des arrêts de bus.

La réduction du taux d’occupation des véhicules n’a généralement pas résolu le problème de la distanciation sociale, mais l’a surtout déplacé au niveau des arrêts de bus. Puisque la part de la population ayant arrêté de se déplacer demeure assez faible, les usagers sont régulièrement trop nombreux aux heures de pointe pour être pris en charge rapidement par des exploitants qui sont quant à eux en sous-effectif et contraints de limiter le nombre de places offertes à bord. Dans ces conditions, les usagers sont trop s’agglutinent dans l’espace public et ne peuvent que difficilement respecter la distanciation sociale au niveau des arrêts (Figure 5 à Dakar). Ils sont en outre souvent contraints de se ruer sur les véhicules pour espérer obtenir une place à bord, ce qui crée parfois des tensions fortes entre les usagers (Figure 6 à Nairobi). L’absence de services et d’équipements publics tels que des toilettes ont également été identifiés comme un problème central pour les usagers et les conducteurs. Certains gouvernements ont toutefois mis en place des marquages au sol pour aider les usagers à respecter la distanciation sociale (Figure 7 à Kigali).

Figure 5 – à Dakar, des usagers qui attendent leur bus sans pouvoir respecter les mesures de distanciation sociale
(Source : CODATU ; avril 2020)

Figure 6 – Scène de tensions à Nairobi au niveau des arrêts de bus
(Source : Africa la croix ; 4 avril 2020)

Figure 7 – à Kigali, la municipalité a mis en place du marquage au sol pour orienter les usagers
(source : Municipalité de Kigali ; mai 2020)

Les dispositifs d’aide aux exploitants : une mise en place complexe quand la régulation fait défaut

Dès le début de la crise, la grande majorité des gouvernements africains ont déclaré avoir l’intention d’apporter une aide financière aux exploitants afin de les aider à maintenir leur service en opération tout en respectant les mesures de distanciation sociale. Dans la majorité des pays, les taxes imposées aux exploitants ont été suspendues durant plusieurs mois et la TVA a été réduite dans de nombreux secteurs d’activité. Les opérateurs n’ont plus nécessairement à payer pour leur licence d’exploitation ou pour l’accès aux gares et arrêts de transport, mais ces compensations financières se révèlent néanmoins insuffisantes pour réellement compenser leurs pertes financières. Dans ce contexte, les opérateurs sont nombreux à continuer d’exploiter leur service sans respecter les règles sanitaires. Lorsqu’ils ne respectent pas les mesures sanitaires, les tarifs et les itinéraires restent généralement inchangés. Notons également qu’au Kenya, les opérateurs qui opèrent en temps normal sur des trajets interurbains ont été dans un premier temps forcés à suspendre leur service, sans qu’aucune alternative ne leur soit proposée. Le gouvernement les a cependant par la suite autorisés exceptionnellement à opérer en milieu urbain.

Dans certains pays comme le Cameroun, le Sénégal, le Niger ou Madagascar, les autorités ont annoncé qu’elles subventionneraient directement les exploitants pour les aider à compenser leurs pertes et à respecter les règles sanitaires. Mais dans la plupart des pays, l’intention de distribuer des subventions n’a jamais été réellement mise en place. Les gouvernements indiquent avoir des difficultés à définir des directives adaptées aux problèmes que rencontrent les exploitants en raison leur incapacité à identifier des interlocuteurs représentatifs du secteur. En effet, l’atomisation des exploitants et leur forte hétérogénéité ne facilitent pas l’adoption de mesures qui conviennent à l’ensemble des acteurs du secteur du transport artisanal. Ce dernier rassemble un continuum large de type d’exploitants, allant de propriétaires isolés, possédant ou partageant la possession d’un ou de quelques véhicules et opérant de manière parfois clandestine, à des fédérations d’exploitants bien organisées rassemblant de nombreux propriétaires et possédant d’importantes ressources financières ainsi que des flottes de grande envergure. La capacité des exploitants à respecter les différentes mesures énoncées par les gouvernements varie ainsi fortement en fonction de leur niveau de ressources. Certains ont des assises financières suffisantes pour tenir durant la crise, tandis que d’autre ne peuvent se permettre ni de respecter les mesures sanitaires, ni d’arrêter d’opérer.

Le Maroc et le Sénégal figurent parmi les rares pays ayant réussi à apporter de véritables solutions financières aux exploitants. Au Sénégal, le rôle joué par le Conseil Exécutif des Transports Urbains de Dakar (CETUD), l’autorité de transport de la métropole de Dakar, a été déterminant. Les projets menés par cette autorité organisatrice des transports depuis le début des années 2000, en particulier les différents programmes de renouvellement de flottes de véhicules, ont permis au CETUD d’obtenir la confiance des opérateurs de transport dakarois et de professionnaliser ce secteur qui s’est structuré autour de groupement d’intérêts économiques (GIE) et d’une organisation fiduciaire, l’AFTU. Durant la crise du COVID-19, l’Etat sénégalais a créé un fond spécial pour les transports publics et le CETUD a organisé plusieurs réunions avec les représentants des GIE et de l’AFTU afin de déterminer collectivement le montant des subventions à accorder aux différents exploitants. Au Maroc, le gouvernement s’est appuyé sur un dispositif de protection sociale préexistant, la carte d’assistance médicale RAMed, afin de fournir aux exploitants de taxis collectifs une subvention de 75 à 112 euros par mois en fonction de la taille de leur ménage.

La crise du COVID-19 révèle la forte capacité d’adaptation et d’innovation du secteur du transport artisanal. Néanmoins, en l’absence d’un soutien des autorités publiques, les exploitants ne sont pas en mesure d’assurer simultanément le respect des mesures sanitaires et la continuité du service de transport sans faire évoluer leur offre (tarifs, itinéraires), condition sine qua non au maintien de leur équilibre économique. Cette situation se traduit ainsi soit par une absence de respect des mesures sanitaires, soit par un renforcement des inégalités d’accessibilité, ce qui dans les deux cas rend les villes africaines particulièrement fragiles dans une situation de crise sanitaire. En ce sens, la crise du COVID-19 révèle aussi l’importance d’avoir des institutions publiques chargées de la régulation du secteur et bien structurées, telles que des autorités organisatrices de transports (AOT), capables d’impliquer les artisans dans la conception des mesures sanitaires adaptées, mais aussi pour leur fournir le soutien financier nécessaire afin qu’ils assurent le service essentiel dont ils ont la charge.

La création de structures de régulation, voire d’autorité organisatrice des transports, se heurte encore dans de nombreux pays à des obstacles structurels. Parmi ces obstacles, on peut mentionner l’identification de l’échelon d’intervention pertinent, la multiplication des institutions impliquées dans la régulation du transport urbain, les difficultés pour mobiliser les financements nécessaires ou encore les conflits d’intérêts entre acteurs. Plus généralement, les transports urbains sont encore souvent considérés comme un secteur qui devrait s’autoréguler, plutôt que comme des services urbains répondant à des objectifs de politique publique et d’intérêt général. Or la crise de COVID-19 a rappelé le rôle crucial de ces services dans les métropoles, ainsi donc que la nécessité de créer – ou de renforcer – les liens institutionnels avec les acteurs du secteur.

Parmi les effets de la crise : une place plus importante accordée aux modes non motorisés

Dans plusieurs métropoles d’Afrique, les différents impacts de la crise du COVID-19 sur les systèmes de mobilité ont contribué à faire évoluer l’agenda politique en matière d’urbanisme et de planification des transports. Parmi les évolutions notables, la crise stimule une meilleure prise en compte des besoins en termes d’infrastructures dédiées aux modes non-motorisés.

Le ralentissement de l’économie, la réduction de l’offre de transport public et la crainte de les emprunter a provoqué un important report modal vers la marche et le vélo. Ces reports modaux ont, plus encore que d’habitude, révélé le manque d’infrastructures dédiées à ces modes dans les villes africaines, dans lesquelles les aménagements sont le plus souvent orientés en faveur du système automobile.

Dans ce contexte de report modal, le manque d’infrastructures piétonnes a soulevé de nombreux problèmes de sécurité et d’inégalités face à la crise sanitaire. Les trottoirs, les pistes cyclables, mais aussi les passages piétons font défaut dans la plupart des métropoles. Le niveau de vétusté des infrastructures rend les déplacements à pied dangereux et les piétons sont dans la plupart des cas les principales victimes des accidents routiers. Le continent a en effet la plus forte proportion de mortalité des piétons et des cyclistes dans le monde, avec 44% des décès[1]. En outre, le manque d’infrastructures piétonnes favorise une concentration des flux aux mêmes endroits. Le plus souvent, les trottoirs sont étroits, encombrés et accidentés, tandis que les passages piétons sont rares. Cela oblige les citadins à une grande proximité lorsqu’ils évoluent dans l’espace public, ce qui les expose en temps normal à l’insécurité routière, et rend difficile le maintien de la distanciation sociale durant la crise. Cette observation peut d’ailleurs être mise en lien avec le débat autour du rôle joué par la densité urbaine dans la propagation du virus[2]. L’absence d’infrastructures non-motorisées participe en effet d’un encombrement de la voirie et d’une concentration des flux qui sont aussi des facteurs de diffusion du virus.

Il est toutefois tout à fait possible d’avoir une densité urbaine élevée sans concentration des flux, et inversement. Tout dépend des arbitrages qui sont réalisés par les édiles en matière de partage de l’espace public et de gestion de la circulation. De ce point de vue, la crise du COVID-19 a favorisé dans plusieurs pays du continent africain l’enclenchement de projets en faveur d’un rééquilibrage du partage de l’espace public. Au Kenya, au Rwanda et en Ouganda, les autorités locales entreprennent depuis le début du mois d’avril des projets d’infrastructures piétonnes et cyclables. À Nairobi, le Nairobi Metropolitan Service, une nouvelle institution gouvernementale créée en février 2020 en charge de la gestion et de la régulation de tous les services publics urbains (eau, déchets, transport, santé), a entrepris de nombreux travaux publics afin de remplacer des centaines de places de parking par des voies piétonnes et cyclables (Figure 8). À Kisumu, deuxième ville du pays, plusieurs pistes cyclables temporaires ont également été créées durant la crise (Figure 9). En Ouganda et au Rwanda, les municipalités de Kampala et de Kigali ont elles aussi entreprise le même type de projets en faveur du vélo et de la marche (Figure 10). En Ouganda, le gouvernement a également annoncé que des mesures seraient prises pour favoriser le développement d’une industrie nationale de construction de vélos. Ces projets sont encourageants, mais il est trop tôt pour savoir s’ils reflètent ou non un réel changement de mentalité des décideurs.

Figure 8 Suppression de places de stationnements à Nairobi pour élargir les trottoirs
(mai 2020, source : Kenya Transport Research Network)

Figure 9 Voies cyclables temporaires à Kisumu, Kenya
(mai 2020, source : Kenya Transport Research Network)

Figure 10 Nouvelles voies cyclables à Kampala, Ouganda
(mai 2020, source : Naipolitans)

Parmi les effets de la crise: la diffusion d’outils de paiement dématérialisés

La pandémie semble également agir comme un accélérateur d’innovations, et cela s’observe notamment à travers la diffusion d’outils et de services numériques dans le secteur du transport urbain.

Afin de réduire les risques de contamination, plusieurs pays ont encouragé le développement de système de paiements dématérialisés pour l’achat des billets de transport. Habituellement, le secteur du transport artisanal est particulièrement réticent aux systèmes de billetterie dématérialisés. Depuis le début des années 2000, la plupart des projets visant à développer une intégration tarifaire entre les différents exploitants ont échoué (par exemple : Antananarivo, 2008 ; Nairobi, 2013 ; Cape Town, 2012). La réticence des exploitants réside dans l’organisation de la chaîne de valeur du secteur, qui associe le plus souvent des conducteurs qui louent chaque jour leur véhicule à un propriétaire qui fixe un objectif de recette quotidien à atteindre. Ce mode de fonctionnement, dit « target system » incite les conducteurs à conserver le secret sur leur réel niveau de recettes afin d’éviter que les propriétaires n’augmentent les objectifs à atteindre. Cette réticence s’explique aussi par la volonté d’empêcher les autorités publiques d’avoir accès aux comptes d’exploitation, ce qui leur permettrait de taxer davantage le secteur.

Pourtant, dès le début de la pandémie, au Kenya, au Rwanda et en Tanzanie, les opérateurs ont rapidement adopté des systèmes de paiement de billets dématérialisés afin d’éviter le transfert physique d’argent et de garantir le respect de la distanciation sociale. Au Rwanda, l’autorité de régulation des services publics du Rwanda (RURA) a en effet déclaré en mai la réouverture des services de transport et indiqué que les mototaxis seraient désormais tenus de n’accepter que les paiements effectués via une application de paiement mobile (MTN MoMo ou Airtel Money). Au Kenya, Safaricom, principale entreprise des télécommunications du pays ayant développé le système de paiement mobile Mpesa, a dès les premiers jours de la crise créé un service dédié au transport public. Ce dernier offre aux exploitants un service de paiement pour lequel les usagers n’ont pas à payer de frais de transaction et qui ne prélève qu’une commission de 1 % sur les recettes des exploitants collectés par la plateforme mobile. En mai, la National Transport Safety Authority (NTSA) a annoncé son intention d’introduire un système de paiement mobile dans les transports publics et a lancé un appel d’offres afin de développer le paiement sans contact et l’intégration tarifaire pour tous les matatus du pays (nom donné aux minibus au Kenya). En 2013 déjà, une nouvelle réglementation édictée par la National Transport and Safety Authority, avait instauré le paiement mobile et supprimé le paiement en espèces à bord des matatus. Cette mesure devait impliquer plusieurs institutions bancaires, Safaricom et Google. Ce nouveau système, qui était censé générer près de deux milliards d’euros de recettes annuelles, n’a cependant jamais été mis en œuvre.

Le succès de ces nouvelles mesures pour formaliser et numériser les paiements dans le secteur du transport informel n’est donc pas garanti. Pour le moment, les exploitants kenyans ont accepté le paiement mobile, mais les conducteurs sont toujours payés sur leur propre compte. Ces derniers conservent ainsi secret les recettes réelles qu’ils réalisent. Ces dernières ne sont donc pas centralisées et il n’est pas encore possible d’affirmer que ce nouveau système favorise véritablement l’enclenchement d’une intégration tarifaire.

Les changements déclenchés par la crise : la transformation de la gouvernance des transports urbains

La crise du COVID-19 a également été saisie par plusieurs gouvernements africains pour réformer en profondeur la gouvernance locale des transports urbains. En Ouganda, la municipalité de Kampala a annoncé en avril de nouvelles directives pour les exploitants de mototaxis (boda-boda) et de taxis. Dorénavant, les boda-boda ne pourront exercer leur profession qu’à la seule condition qu’ils opèrent sur une plateforme d’intermédiation numérique telle que Safe Boda, Uber ou Bolt (Taxify). Cette mesure vise à améliorer les procédures d’enregistrement et le contrôle des conducteurs, l’attribution de licences et la régulation quantitative de l’offre, ainsi que la perception de taxes. Les autorités ont par ailleurs annoncé qu’environ 400 camps de boda-boda, lieux dans l’espace public où se rassemblent des groupes de mototaxis pour attendre leur client, seraient supprimés afin de réduire les encombrements autour de ces camps. L’objectif est également de favoriser la prise en charge des passagers en dehors de ces camps par le biais des applications.

En offrant une situation de monopole ou du moins d’oligopole aux entreprises du numériques telles que Safe Boda ou Uber, ces mesures pourraient fortement impacter la gouvernance des transports urbains. Cette décision augure l’émergence de nouvelles formes de relations contractuelles entre une collectivité locale et une plateforme numérique de transport à la demande. Ce type de nouvelles relations contractuelles entre acteurs publics, plateformes et exploitants, laisse entrevoir de nouvelles perspectives pour la gouvernance des systèmes de mobilité et la structuration des filières professionnelles. Ces plateformes peuvent mettre en place des formations au code de la route, se charger du contrôle technique des véhicules, fournir des équipements, enregistrer les chauffeurs pour être en mesure de les suivre et le cas échéant de les sanctionner. Notons qu’à Kampala, deux travaux de recherche menés en 2019[3] montraient déjà que les mototaxis qui opèrent sur ces plateformes adoptaient des comportements plus respectueux du code de la route et étaient moins impliqués dans des accidents que les indépendants. Par ailleurs, ces nouveaux acteurs ouvrent de nouvelles pistes pour passer d’une logique de régulation punitive à une logique de régulation incitative, en autorisant par exemple l’accès à certaines parties de la ville aux chauffeurs qui sont inscrits auprès de ces plateformes et qui respectent de ce fait certaines des exigences légales.

Toutefois, l’introduction de ces nouveaux acteurs dans la gouvernance urbaine nécessite qu’en amont, les autorités publiques définissent précisément les garanties qu’elles exigent, mais aussi qu’elles apportent à ces opérateurs du numérique. Les entreprises comme Uber et Safe Boda sont exclusivement financées par des investissements privés et elles n’exploitent par conséquent que des services dont l’objectif premier est la rentabilité et le retour sur investissements. Dès lors, on ne peut pas s’attendre à ce qu’elles remplissent le rôle d’un service public qui se doit de garantir une forme d’universalité d’accès à la mobilité, à moins qu’elles ne soient subventionnées. Ces entreprises doivent aussi être encadrées du point de vue de la quantité d’opérateurs autorisés à opérer sur leur plateforme, ou en ce qui concerne les conditions de travail des exploitants. Ce type de nouveau partenariat pourrait se développer dans de plus en plus de métropoles, mais ils devraient être accompagnés d’exigences diverses définies par les autorités locales. Par exemple, les autorités de Kampala n’indiquent pas si elles exigent en retour de ce monopole des contreparties de la part des plateformes (données, fixation des tarifs, formations, supervision du nombre de conducteurs, etc.). Ces contreparties doivent permettre aux autorités d’avoir une connaissance précise des externalités positives et négatives provoquées par le secteur et elles sont par conséquent une condition nécessaire pour que les autorités puissent planifier l’offre de transport.

Conclusions – quelles leçons tirer de la crise sanitaire ?

Cette crise exceptionnelle met en lumière les spécificités de la mobilité et de l’urbanisation dans les métropoles d’Afrique. D’une part, la difficulté à limiter l’utilisation des transports publics traduit l’importance de la mobilité quotidienne dans le fonctionnement social et économique des espaces urbains. D’autre part, la difficulté à garantir le respect des mesures sanitaires à bord des véhicules sans que cela n’impacte la continuité de l’offre de service (augmentation des tarifs, redéfinition des itinéraires) témoigne de la précarité dans laquelle se trouvent les populations les plus paupérisées, qui sont généralement les plus mobiles et les plus dépendantes des transports collectifs.

La crise révèle aussi les problèmes liés au caractère atomisé et au manque de coordination du secteur du transport artisanal. En temps normal déjà, l’absence d’intégration tarifaire entre les exploitants expose les usagers contraints de réaliser des ruptures de charges successives à des surcoûts liés à l’achat des différents tickets. En outre, les tarifs pratiqués par les exploitants ne sont que rarement fixés par les autorités, et dans de nombreux pays le prix d’un ticket varie en fonction des périodes (heures creuses/pleines), des destinations ou encore du type de véhicule proposé (confort). Dans ce contexte, l’accès au transport en commun signifie pour les populations les plus précaires des arbitrages budgétaires quotidiens, pouvant les contraindre à de longs déplacements à pied ou à renoncer au déplacement. Avec la crise, ces incertitudes budgétaires se sont considérablement accrues pour une grande partie des usagers, révélant l’instabilité de l’équilibre économique du secteur du transport artisanal et le manque de résilience de nombreux systèmes mobilité en Afrique.

Le régime de « semi-formalité » du secteur artisanal se traduit en effet pour les exploitants par un manque de protection sociale. Or, la précarité dans laquelle se sont trouvés les usagers des services de transport durant la crise découle directement de l’absence de protection sociale pour les actifs qui travaillent dans le transport artisanal. Sans filet de sécurité, cette fragilité du système s’est en effet reportée sur les usagers. De leur côté, les gouvernements font face à la difficulté d’instaurer des mesures de compensation, de mesurer les déficits d’exploitation, et d’identifier les exploitants touchés par la crise. Cette situation résulte autant de l’absence de structures professionnelles représentatives du secteur que des limites de l’action publique. Malgré le rôle central joué par le transport artisanal dans l’économie locale, le secteur est souvent considéré par les pouvoirs publics comme un mal temporaire amené à terme à disparaitre suite à l’introduction de réseaux transports de masse. Concrètement, cela se traduit par une régulation fondée sur des logiques de rente, par un manque de reconnaissance des acteurs, une absence de prise en compte du secteur dans la planification et les projets de transport, et plus largement par un déficit d’investissement sur le sujet. Cette posture des autorités locales et nationales n’aide pas les opérateurs à sortir d’une situation de précarité et en cas de crise renforce la fragilité des populations les plus pauvres. En définitive, les répercussions de la crise du COVID-19 témoignent du besoin d’apporter au secteur davantage de soutien et d’investir dans sa modernisation, au travers par exemple de projets de renouvellement des flottes de véhicules, la fourniture de services et d’équipement mutualisés, la création de groupements d’exploitants, d’organisation fiduciaires, ou encore à travers l’établissement de véritables contrats d’exploitations offrant des garanties aux opérateurs, à l’instar de ce qui a été réalisé depuis le début des années 2010 par les autorités de Jakarta, Manille, de Kigali, Dar Es Salaam ou encore de Dakar.

Bibliographie sélective :

Kumar A., Diou C., (2010) « Bus Renewal Scheme in Dakar Before and After », Sub-Saharan Africa Transport Policy Program, Mai.

Heinrichs D., Ehebrecht D., Lenz B., (2018) “Moving beyond Informality? Theory and Reality of Public Transport in Urban Africa“ In: Luca K., Priya Uteng T., (2018), Urban Mobilities in the Global South – Transport and Mobility. Routledge DOI: 10.4324/9781315265094-8

Spooner D., J., Mark Mwanika, S., Natamba, E., Oluoch Manga, (2020), « Kampala Bus Rapid Transit: Understanding Kampala’s Paratransit Market Structure » Agence Française de Développement (AFD) Global Labour Institute (GLI)

Spooner D., J., Mark Mwanika, S., (2017) Nairobi Bus Rapid Transit Labour Impact Assessment Research Report, Global Labour Institute (GLI)

Kaenzig R., C. Mettke, P. Mariano (2019) “Reforming the (semi-)informal minibus system in the Philippines : The ‘Public Utility Vehicle Modernization Program’ Early Route Evaluation” Deutsche Gesellschaft fürInternationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, November

Muni K., O. Kobusingye, C. Mock,J. P. Hughes, Hurvitz P. M., B. Guthrie, (2019) ‘Motorcycle taxi programme is associated with reduced risk of road traffic crash among motorcycle taxi drivers in Kampala, Uganda” International Journal of Injury Control and Safety Promotion, 26:3, 294-301, DOI: 10.1080/17457300.2019.1594952

Muni K., O. Kobusingye, C. Mock,J. P. Hughes, Hurvitz P. M., B. Guthrie, (2020) “Motorcycle taxi programme increases safe riding behaviours among its drivers in Kampala, Uganda” Inj Prev 2020;26:5–10. doi:10.1136/injuryprev-2018-043008

[1] Rapport de situation sur la sécurité routière dans le monde 2018 : résumé. Genève : Organisation Mondiale de la Santé ; 2018 (WHO/NMH/NVI/18.20). Licence : CC BY-NC-SA 3.0 IGO

[2] Voir par exemple les travaux de Jean-Pierre Orfeuil https://www.linkedin.com/feed/update/urn:li:activity:6665966542469103618/?commentUrn=urn%3Ali%3Acomment%3A(ugcPost%3A6665607278445625344%2C6665966490442964992)

[3] Muni et al (2019) – SafeBoda and crashes ; Muni et al (2020) – SafeBoda and safe riding habits