« Una fuente de ingresos alternativa para el transporte urbano Presentación y discusión sobre el impuesto a la movilidad en Francia », Thierry Desclos, Clotilde Minster (Banco Mundial)

Publication Monday 14 December 2020

 

Resumen

La financiación de la movilidad urbana a nivel mundial, es una problemática que se agudiza a medida que el mundo se urbaniza. Últimamente este tema adquiere una nueva dimensión por las discusiones sobre el cambio climático, el desarrollo de nuevos modos de transporte, el transporte público gratuito discutido de forma recurrente en algunos países y la pandemia de COVID-19. En ese contexto, se plantea la pregunta de quién asume las provisiones del transporte-los usuarios o los mayores beneficiarios-, puesto que el desafío de las autoridades públicas es, promover el servicio de transporte público con tarifas accesibles a los pasajeros y al mismo tiempo, limitar el déficit de los operadores de transporte. De esta manera, autoridades a nivel nacional y local de todo el mundo, buscan fuentes de ingresos alternativas. El objeto de este artículo es presentar el Impuesto Francés sobre la Movilidad (VM)[1], discutir su adaptación y transferibilidad a otros países, en particular a los países en desarrollo.

 

Introducción

El mundo se está urbanizando rápidamente, se prevé que, en los próximos 20 años, habrá casi 2.000 millones de nuevos residentes urbanos y es probable que las poblaciones urbanas de Asia y África, se dupliquen. Dentro de una generación, más de la mitad de la población mundial en desarrollo, vivirá en ciudades y la demanda de transporte y movilidad urbana aumentará significativamente. La necesidad de aumentar la repartición modal de transporte público a fin de evitar los impactos negativos del aumento de la motorización a medida que la población se enriquece y la urbanización aumenta, es uno de los más grandes desafíos para las próximas décadas.

La creciente demanda de transporte urbano a la cual no responde una oferta pública,  al menos en parte, explica el uso creciente de los automóviles individuales. Las consecuencias para la eficiencia económica de las grandes ciudades, la salud y el bienestar de sus habitantes son adversas: la congestión, contaminación del aire, emisiones de gases de efecto invernadero, accidentes de tráfico y el rápido incremento de consumo energético, se han convertido en serias preocupaciones para los decidores públicos.

Muchos países han asumido compromisos sobre el cambio climático a nivel internacional, con el Acuerdo de París en 2015 y con contribuciones determinadas a nivel nacional. Para cumplirlos, varios países están buscando la manera de mejorar la eficiencia de sus ciudades y del transporte público urbano a fin de reducir su impacto sobre el medio ambiente. Existe una urgencia para actuar, especialmente en ciudades intermedias -donde las proyecciones muestran que el crecimiento demográfico se producirá principalmente en los próximos 20 años- con el fin de evitar la problemática que existe actualmente en las grandes ciudades y áreas metropolitanas. Al respecto, no solo el propio sistema de transporte, sino la coordinación de la planificación urbana y del transporte, serán fundamentales para construir ciudades habitables.

La movilidad urbana es un desafío definitivo para las autoridades nacionales y locales ya que es compleja y multidimensional. Abarca diferentes temas fuera del transporte en sí, tal como el uso de suelo, la energía, la salud, el medio ambiente… Un sistema de transporte urbano eficiente es fundamental para los habitantes de las ciudades y su calidad de vida, porque aumenta la accesibilidad a las oportunidades de trabajo, a la educación, a la salud y a los centros recreativos.

Sin embargo, la financiación es un tema principal tanto para la inversión como para la operación del sistema. Para cualquier autoridad pública encargada del transporte, disponer de fuentes de ingresos estables es una ventaja importante pues le brinda la capacidad de inversión y previsión. Los recursos más comunes en los países desarrollados provienen de las tarifas pagadas por los usuarios, los impuestos sobre el combustible, sobre la propiedad del automóvil, ingresos adicionales provenientes de la publicidad y en algunos casos subvenciones públicas. Por el contrario, en la mayoría de los países en desarrollo, el transporte urbano tiende a pagarse por sí mismo, las subvenciones públicas no son una opción y los operadores deben financiar su funcionamiento exclusivamente con las tarifas. Aunque es poco probable que las autoridades públicas permitan el aumento de tarifas, pues la calidad del servicio se deteriora y sus frecuencias se vuelven erráticas. A principios de los años 70, época en que se necesitaban nuevas e importantes infraestructuras de transporte público para la región parisina, el gobierno francés creó un nuevo impuesto dedicado al transporte urbano. El impuesto de transporte, el Versement Transport, fue creado por Ley[2] el 12 de julio de 1971 en la región de París, que respalda la idea de que las redes de transporte no sólo sean financiadas por los usuarios, sino también por los empleadores -empresas y servicios administrativos- que, directa o indirectamente, se benefician de ellos, porque una buena red de transporte permite a los empleadores ampliar sus oportunidades de contratación y mejorar las condiciones de transporte y movilidad de sus empleados y clientes.

El impuesto del transporte se generalizó para todo el país de Francia en 1973[3], a petición de los representantes elegidos de otras regiones de París, y bajo el nombre de Versement Mobilité (VM)desde enero de 2020, es la principal fuente de financiación del transporte urbano en el país. Según el GART[4], en 2017, la recaudación de VM ascendió a 8.500 millones de euros (4.250 millones en la región de París y 4.300 millones en el resto del país, lo que representa alrededor de 42% de la financiación de la operación -en la región parisina y alrededor del 47% de la inversión y la operación en el resto de Francia).  Partiendo de la necesidad de encontrar recursos para financiar el transporte urbano y la movilidad, debido a limitaciones del presupuesto público en cualquier país, pero principalmente en los países en desarrollo, algunos han considerado la posibilidad de crear un impuesto inspirado en el VM. El presente artículo, describe el VM: su organización, sus ventajas y desventajas según los actores del transporte público y aborda una discusión sobre las condiciones en el que podría ser adaptado e introducido en otros países.

 

El marco jurídico: Creación y alcance del VM

¿Quién decide establecer el impuesto y cómo?

La decisión de crear el VM se toma localmente por una moción de la Junta de la Autoridad encargada de la Movilidad (Autorité organisatrice de la mobilité). En 2020, 259 de las 317 Autoridades de Movilidad Urbana habían establecido un VM dentro de sus límites geográficos, constituida por los territorios de los municipios que eligieron ser parte de la Autoridad. La Región de París es geográficamente una excepción a este respecto, como autoridad de transporte (IDFM – Ile de France Mobilité) es competente en toda la región parisina.

¿Quiénes son los contribuyentes?

VM es pagado por los empleadores presentes dentro de los límites geográficos de una Autoridad de Movilidad Urbana. Desde el 1° de enero de 2016, los contribuyentes son las empresas privadas, las administraciones y organismos públicos que emplean al menos 11 trabajadores[5]. El registro de los debates parlamentarios indica que el umbral se eligió para excluir a las empresas más pequeñas consideradas frágiles desde el punto de vista económico. Su reciente modificación fue generada por el deseo de simplificar los procedimientos para las empresas mediante la armonización de los umbrales sociales y para alentar a las pequeñas y medianas empresas a contratar nuevos empleados sin tener un aumento en sus impuestos. Este umbral de 11 trabajadores, excluye alrededor de 1/3 de las empresas privadas.

Tasas del VM

Los empleadores pagan un porcentaje de la masa salarial de sus trabajadores y es aplicado a la nómina total de la estructura. El porcentaje en sí varía según la Autoridad de Movilidad Urbana en la que se encuentra la empresa y según su nivel de población.

El caso específico de la Región de París

En la región de París, existen diferentes tasas basadas en el nivel de urbanización de los 7 condados (départements) de la Región. Así, desde el 1° de abril de 2017[6] se aplican tres tarifas de la siguiente manera: el 2,95% en la Ciudad de París y en condado de Hauts de Seine; el 2,12% en los condados de Seine-Saint-Denis y Val –de-Marne; el 2,01% en municipios de otros condados mencionados en una lista fijada por el decreto del Gobierno[7], y el 1,6% en los otros condados.

El siguiente cuadro presenta la situación en la región de París. Se observa que las tasas se han modificado de forma regular desde el 2015.

Las tasas del VM en la región de París

Condados de la Región de París Límites máximos entre 2012 y 2014[8] Límites máximos entre 2015 y 2016[9] Límites máximos desde el 1° de abril de 2017[10] hasta el 1° de julio de 2018 Límites máximos desde el 1° de julio de 2018 hasta el 1° de enero de 2019 Límites máximos desde el 1° de enero de 2019 hasta el 1° de enero de 2020 Límites máximos desde el 1° de enero de 2020 hasta el 1° de enero de 2021

 

Límites máximos desde el 1° de enero de 2021

 

Ciudad de París y el condado de Hauts-de-Seine 2,7% 2,85% 2,95% 2,95%

 

2,95%

 

2,95%

 

2,95%

 

Condados de Seine-Saint-Denis y Val-de-Marne 2,12% 2,33% 2,54% 2,74% 2,95%

 

Municipios incluidos en el decreto del Gobierno 1,8% 1,91% 2,01% 2,01%

 

2,01%

 

2,01%

 

2,01%

 

Otros municipios de la Región de París 1,5% 1,5% 1,6% 1,6%

 

1,6%

 

1,6%

 

1,6%

 

Tabla 1: Las tasas del VM en la región de París. Fuente: Elaboración propia

Fuera de la región de París, los límites máximos de las tasas se aplican a las Autoridades de Movilidad Urbana según su nivel de población y sus características de transporte.

 

Tasas aplicables en otras regiones

Cada Autoridad de Movilidad Urbana decide las tarifas dentro de las  límites establecidos por ley y varían según la población incluida en  su perímetro de competencia, tal y como se indica en el cuadro siguiente.

Tasas aplicables fuera de la Región de París Esquema general Tasa cuando la movilidad está organizada por una estructura de cooperación intercomunal (+0.05%) Bono Turístico Municipal (+0.2%)
Municipios de más de 100.000 habitantes Con UT/RW

 

1,75% 1,80% 2,00%
Sin UT/RW

 

1,00% 1,05% 1,25%
Municipios de 50 a 100.000 habitantes

 

Con UT/RW

 

0,85% 0,90% 1,10%
Sin UT/RW

 

0,55% 0,60% 0,80%
Municipios de 10.000 a 50.000 habitantes   0,55% 0,60% 0,80%
Municipios de menos de 10.000 habitantes (incluyendo al menos un municipio turístico)   0,55%    

Tabla 2: Tasas aplicables en otras regiones. Fuente: Elaboración propia

Las tasas pueden aumentarse en tres casos:

  • Cuando existe un modo de transporte urbano con derecho de paso (UT/RW) o está siendo considerado por la Autoridad de Movilidad Urbana.
  • Cuando la zona es turística y la demanda de transporte varía mucho según la época del año.
  • Cuando la movilidad se organiza mediante una estructura de cooperación intermunicipal, la tasa puede incrementarse en un 0,05%.

El siguiente cuadro presenta las tasas escogidas  por las Autoridades dentro de la Francia continental.

Porcentaje de Autoridades de Movilidad Urbana que han fijado su tasa de VM al límite legal autorizado en 2017.

  Tasa al límite legal Tasa inferior al límite legal
Autoridades de Transporte Urbano de más de 400.000 hab. con tren, tramvia o metro 92% 8%
 Autoridades de Transporte Urbano de menos de 400.000 hab. con tren, tranvía o metro 88% 12%
Autoridades de Transporte Urbano de más de 200.000 hab. 33% 67%
Autoridades de Transporte Urbano de 100 a 200.000 hab. 45% 55%
Autoridades de Transporte Urbano de 50 a 100.000 hab. 63% 37%
 Autoridades de Transporte Urbano de menos de 50.000 hab. 49% 51%
Total 56% 44%

Tabla 3: Porcentaje de Autoridades de Movilidad Urbana Fuente: GART

Es importante hacer notar que todas las Autoridades de Movilidad Urbana de más de 100.000 habitantes situadas en Francia continental (es decir fuera de territorio ultramar), han establecido su VM hasta el límite legalmente permitido, mientras que sólo el 70% de las de menos de 100.000 habitantes lo han hecho.

Además, desde 2008, los perímetros de transporte han aumentado más del 40%, mientras que la población atendida por las redes de transporte sólo ha aumentado un 7%. Mientras las tasas y el VM no aumentaron, los recursos de las autoridades están más limitados. Como el 56% de las Autoridades han fijado su tarifa en el límite máximo legalmente permitido, tienen que pensar en nuevos recursos fuera del VM cuando sea necesario.

Ante la búsqueda de nuevos recursos, muchas autoridades piden regularmente al Gobierno, aumentar los límites máximos de VM. Este se muestra reacio a autorizarlo, para evitar el aumento de la carga fiscal de los empleadores, tanto en el sector privado como en el público. Por lo tanto, un número cada vez mayor de Autoridades han optado por aumentar las tarifas.

La dedicación del VM a la movilidad en las ciudades

Las ganancias del VM se atribuyen en sí a la movilidad urbana, en ese sentido es único. Usualmente, los impuestos no se asignan, sino que van al presupuesto general del Gobierno Central o de las autoridades públicas. El VM va directamente al presupuesto de transporte de las autoridades locales encargadas de la movilidad y puede ser utilizado para financiar[11] inversiones y operaciones.

Desde el 2014, la ley establece claramente qué acciones pueden entrar en el ámbito de una Autoridad de Transporte y Movilidad Urbana:

  • Organización, dentro del perímetro de la Autoridad de Transporte Urbano de servicios de transporte regular de pasajeros y servicios de transporte a la demanda (Art. L.1231-1 del Código de Transporte);
  • Desarrollo de transporte no motorizado, el uso compartido de vehículos -carpooling y car-sharing (Art. L.1231-1, L.1231-15);
  • Reducción de la congestión del tráfico y de la contaminación mediante el establecimiento de un servicio urbano de transporte de mercancías y de logística (Art. L.1231-1);
  • Establecimiento de servicios de información a los pasajeros (Art. L.1231-8);
  • Organización de servicios de intercambio de bicicleta compartida (Art. L.1231-16).

 

La recaudación del VM

El VM es recaudado por las agencias locales encargadas de la recaudación de los impuestos sociales (en francés “Unions de recouvrement des cotisation de sécurité sociale et des alllocations familiales”“URSSAF”). Cuando se creó el impuesto, el Gobierno y los miembros del Parlamento consideraron que la forma más fácil de recaudar el impuesto era apoyarse en esta red de recaudación existente, a la que estaban acostumbradas las empresas y con la que estaban en contacto. Los montos localmente recaudados del VM por la URSSAF cada mes o cada 3 meses, según la elección de cada empleador, son centralizados a nivel nacional por la Agencia Nacional Central (en francés “ACOSS”). Esta última, transfiere la cantidad correspondiente a cada Autoridad de Movilidad Urbana, menos el 1% de los gastos de gestión.

Las agencias locales encargados de la recaudación de impuestos sociales se enfrentan a varios tipos de dificultades en la gestión del VM. En primer lugar, las autoridades pueden decidir y cambiar las tasas a través de su junta directiva y las agencias locales encargadas de recaudar impuestos sociales deben implementar esos cambios. Desde 2015, los cambios de tasas sólo se tienen en cuenta dos veces al año para simplificar la gestión del impuesto. En segundo lugar, el perímetro de la autoridad no siempre coincide con el que tienen las agencias locales encargadas de la recaudación de los impuestos sociales (como en el caso de una autoridad que incluye municipios pertenecientes a dos condados).

La recaudación del VM tiene los mismos tipos de controles que existen para otros impuestos pagados por las empresas para financiar la Seguridad Social: controles internos, controles del Ministerio de Asuntos Sociales y de la Oficina Nacional de Auditoría (en francés “Cour des Comptes”). En caso de desacuerdo sobre la gestión y el pago del impuesto, los casos son atendidos por la Jurisdicción de Asuntos Sociales encabezado por el Tribunal de Casación, pero en algunos casos por la justicia administrativa. Los conflictos son frecuentes ya que el VM es un impuesto complejo de gestionar debido a sus numerosos componentes. A menudo se producen desacuerdos sobre el nivel de los empleados requeridos para  pagar el impuesto o sobre la definición de lo que es un empleador y un empleado. Las exenciones legales para pagar el impuesto también generan desacuerdos.

Exenciones del VM

Exenciones de fundaciones y asociaciones de servicios públicos

La ley establece una exención del VM para los servicios de utilidad pública, las fundaciones y las asociaciones[12] sólo en los casos que se cumplan tres criterios: ser reconocidos oficialmente como de utilidad pública por el Gobierno, ser una estructura sin fines de lucro y prestar un servicio social a la comunidad. Las exenciones no son automáticas y las fundaciones y asociaciones que afirman cumplir los criterios deben presentar una solicitud a la autoridad de Movilidad Urbana. Si la revisión es positiva, la Autoridad aprobará una moción de exención en su junta. Sólo entonces una fundación o asociación estará legalmente exenta del VM.

Un mecanismo progresivo

Con el fin de suavizar el impacto del impuesto en las empresas cuando pasan al nivel de 11 empleados, el Parlamento creó un mecanismo progresivo. Este mecanismo alivia la carga del impuesto para las pequeñas empresas que contratan nuevo personal durante los primeros 6 años. Las empresas no pagan el VM durante los 3 primeros años, durante los 3 años siguientes pagan el 25 %, el 50% y el 75% respectivamente. El séptimo año la tasa se aplica en su totalidad. Desde la perspectiva de la URSSAF esto requiere un seguimiento muy personalizado a cada empresa.

Trabajadores alojados y/o transportados

Las autoridades deben reembolsar a los empleadores que puedan demostrar que albergan y/o transportan a sus empleados[13]. Para obtener un reembolso, el empleador debe demostrar a la Autoridad que: sus empleados tienen una vivienda permanente y gratuita, las distancias cortas de su lugar de trabajo o que se les proporciona un servicio de transporte gratuito desde un punto de recogida situado a poca distancia de sus casas hasta su lugar de trabajo.

Los ingresos del impuesto

Los ingresos del VM dependen del número de empresas y administraciones situadas dentro de la jurisdicción de las Autoridades y de la situación económica general, por lo que varía con el tiempo. El VM puede describirse como un “impuesto dinámico”, ya que sus ingresos han aumentado a lo largo de los años debido a varios factores, como:

  • El Gobierno ha ido aumentando gradualmente los límites máximos de las tasas teniendo en cuenta la creación de sistemas de tránsito masivo;
  • Los perímetros de las autoridades se han ampliado a lo largo de los años a medida que avanza la cooperación intermunicipal;
  • La mayor concentración del empleo y los altos salarios se encuentra en las principales áreas urbanas y por lo tanto dentro del perímetro de las Autoridades de Movilidad Urbana.

El total de los ingresos del VM en 2017 fue de 8.500 millones de euros, un aumento de más del 10% desde el 2013. El monto recaudado en la Región de París fue de 4.250 millones (que cubrió cerca del 42% de las necesidades de financiación de la operación) y 4.250 millones en las demás regiones. Esto se explica por el papel económico de la Región de París, que concentra alrededor del 20% de toda la población francesa y el 23% de todos los empleos. En 2017, se recaudaron 4,3 mil millones de euros en las otras regiones que contribuyeron hasta un 47% al financiamiento del transporte público-tanto en las inversiones como en la operación. Como los ingresos están muy vinculados al dinamismo económico de la zona, las ciudades aprovechan diferentes ingresos. Por ejemplo, Toulouse, Nantes y Lyon, que son económicamente fuertes, tienen una recaudación por habitante de 121, 119 y 117 euros respectivamente. En cambio, Niza, Marsella y Montpellier recaudan respectivamente 67, 79 y 95 euros. Si consideramos la escala de zonas urbanas, las cifras demuestran que la recaudación del VM es mayor en los grandes centros urbanos que en los pequeños.

Punto de vista de los principales actores

Entre los principales actores se encuentran los empleadores, la Oficina Nacional de Auditoría de Francia (Cour des Comptes) y las Autoridades como principales interesados en la eficiencia del VM, punto de vista fundamental para evaluar el impuesto.

El Movimiento de las Empresas de Francia (MEDEF), la federación más grande de empleadores, reconoce varios aspectos positivos del VM, el rol y beneficios de una adecuada disposición del transporte público que asegura la prosperidad económica y cuidado del medio ambiente. Sin embargo, considera que el nivel del impuesto es demasiado alto y la financiación a través de las tarifas de los usuarios es demasiado baja. Como el VM es un impuesto pagado, en su mayoría por las empresas, el MEDEF considera que el VM dificulta su competitividad y las tarifas aumentan con demasiada frecuencia. También señala que, desde el 2009 se ha impuesto a las empresas la obligación de reembolsar a sus empleados del 50% de los abonos mensuales del transporte público para toda Francia[14] (antes de esa fecha, sólo las empresas situadas en la región parisina tenían que pagarlos). En otras palabras, según el MEDEF, las empresas tienen que financiar el doble de las prestaciones de transporte público a través del VM, y a través del reembolso de los abonos mensuales de transporte público comprados por sus empleados. Otra crítica es que, como el VM genera ingresos, puede inducir a las Autoridades a ser permisivos con las tarifas o incluso ofrecer transporte gratuito, como es el caso en algunas ciudades. Además, el MEDEF señala que las empresas financian un servicio de transporte que sus empleados no utilizan necesariamente para sus desplazamientos. Si el 43% de los trabajadores se desplaza en transporte público en la Región de París, sólo el 8% lo hace en el resto de Francia (INSEE, 2017). Dado que las empresas pagan a través del VM por el transporte público, el MEDEF sugiere asociarse al proceso de decisión junto con las Autoridades y solicita un debate sobre el financiamiento del transporte público y sobre las necesidades de transporte de las ciudades medianas y pequeñas. También pide que se lleve a cabo una auditoría independiente sobre la eficiencia del VM.

La Oficina Nacional de Auditoría de Francia destacó en su informe anual de 2015, la necesidad de encontrar un nuevo equilibrio para financiar el transporte público urbano. Subrayó que las tarifas, pagadas por los usuarios, ascienden al 28% de los costos de operación del transporte público urbano en promedio, lo que representa 7 puntos menos que hace diez años atrás. El problema se agudiza en los municipios de menos de 250.000 habitantes. Según la Oficina de Auditoría, debido a la existencia del VM, las tarifas solicitadas a los usuarios pueden no estar al nivel que deberían estar, gran interrogante en cuanto a la participación de los ciudadanos en el financiamiento del transporte público y el reparto equitativo de la carga entre los contribuyentes y los usuarios. Como señaló la Oficina, los niveles de las tarifas plantean otro dilema, ya que las políticas de apoyo a la intermodalidad exigen tarifas bajas. En su informe correspondiente a 2015, también indicó que el VM estaba en su nivel máximo y para encontrar un nuevo equilibrio era necesario racionalizar el transporte público y aumentar otros ingresos.

Las autoridades de Movilidad Urbana o su Asociación Nacional (GART), no expresan ninguna posición genérica como tal. Sin embargo, la GART apoya el VM porque está plenamente convencida de su importancia. Para la asociación y sus miembros, el VM es un recurso esencial que mejora la política de transporte público local. Desde la descentralización del Gobierno en el transporte urbano, en los años 80 y la transferencia de las responsabilidades a las autoridades locales, el VM ha sido valorado por las autoridades electas locales, ya que ayuda a poner en perspectiva las necesidades de los usuarios junto a las cuestiones de desarrollo local. En ese marco, la GART, expresó su preocupación por cualquier modificación que afectaría negativamente el VM. Expresó su preocupación por la modificación del nivel de los empleados que genera el impuesto, de 9 a 11, y pidió que la diferencia en la recaudación de ingresos se compensara a las Autoridades. El Gobierno se comprometió a hacerlo y se estableció una misión conjunta de inspección de los Ministerios de Transporte y Asuntos Sociales para evaluar el déficit financiero.

Análisis crítico del VM

Ciertamente, los efectos positivos del VM, deben ser reconocidos. Desde su creación, ha contribuido de manera significativa a la modernización y expansión de las redes de transporte público urbano en Francia. Es también, un impuesto amigable con el medio ambiente, ya que ha ayudado a disminuir la congestión y los niveles de contaminación atmosférica en las zonas urbanas mediante la promoción del transporte público. Hoy en día, el VM es el principal recurso que disponen las Autoridades de Movilidad, y su existencia les otorga visibilidad sobre los montos del gasto anual futuro, aunque sus ingresos varíen según el contexto económico. Así, los decisores del Transporte pueden planificar mejor y con mayor facilidad una fuente de ahorro -según las representaciones locales- como cuando se planifica la compra de material rodante, por ejemplo.

Además, el VM tiene la ventaja de ser un impuesto decidido, recaudado y utilizado localmente. Al respecto, puede adaptarse al contexto y las necesidades locales mediante sus tarifas y sus beneficios y uso, así son más fáciles de explicar a los contribuyentes. Por último, pero no menos importante, el VM permite a las autoridades locales ofrecer tarifas relativamente bajas a los usuarios de las redes de transporte. Las comparaciones internacionales muestran que las redes de transporte en Francia, ofrecen tarifas que se comparan bien con las de otros países. Como se ha mencionado anteriormente, el VM se expone a críticas. Muchos empleadores lo consideran una carga adicional para las empresas que carecen de eficiencia y a veces no tienen contrapartes pertinentes si su empresa está ubicada en el límite del perímetro de transporte urbano. En el frente político, algunos incluso han sugerido deshacerse del impuesto para aliviar la presión fiscal sobre el sector privado, y parece que cada vez se hace oír más  este punto de vista.

El VM es una forma de financiar el transporte público que ha tenido muchos aspectos positivos desde su creación en Francia. Sin embargo, estas críticas crecientes, los recientes acontecimientos sobre el cambio climático, el auge de nuevos modos de transporte, el debate sobre la gratuidad del transporte y las consecuencias de la crisis de Covid-19, exigen probablemente una amplia reflexión sobre lo que podría ser un nuevo modelo económico para financiar la movilidad urbana, del que la VM podría formar parte.

Se puede debatir la cuestión de su replicabilidad como tal, en otras partes del mundo. ¿Podría aplicarse en otros países y bajo qué forma? En la siguiente sección se examinan los desafíos y las condiciones para crear un impuesto similar al VM en otros países, especialmente -pero no exclusivamente- en los países en desarrollo.

Implementación del VM en otros países: Desafíos y condiciones que deben cumplirse

En muchos países, las autoridades nacionales y locales buscan nuevos recursos para financiar el transporte urbano al margen de las finanzas públicas y a menudo se plantea la cuestión de si se podría poner en práctica el VM. Hasta ahora no existe en el mundo algún otro ejemplo de un impuesto similar. Esta cuestión es aún más pertinente en un momento en que las preocupaciones del cambio climático, el costo de la congestión y la contaminación, dan un nuevo impulso al transporte y movilidad urbana, y a como crear  fuentes de ingresos alternativos para desarrollarlos y aumentar su  reparto modal. En ese sentido, aunque el VM se creó hace 50 años, aparece como un impuesto moderno que subyace a la idea de que todos los que se benefician de una buena red de transporte público deben contribuir a su financiación. Por tanto, la creación de este impuesto, que es complejo de manejar, en un país en desarrollo, exigirá el cumplimiento de algunas condiciones generales.

Como ya se ha mencionado, la creación del VM en Francia, se produjo en un momento de prosperidad económica, cuando se necesitaba urgentemente financiar nuevas infraestructuras de transporte en la Región de París. El crecimiento económico y/o la urgencia, podría favorecer la aceptación social de un nuevo impuesto. La creación de este impuesto requiere una decidida voluntad política y respaldo social, así como un ejercicio pedagógico para convencer  a todos los interesados , probablemente no tanto al nivel nacional, pero si a tratar un marco legislativo, que al  nivel local, si se establece allí la decisión de crear el impuesto.

A nivel nacional y local de ciudades, el tema debería probablemente presentarse y explicarse en un contexto más amplio que el de la simple financiación de transporte y movilidad urbana. Se trata de una cuestión de “ciudad”, puesto que la mejora de la movilidad -gracias al impuesto- tiene efectos positivos en todo el funcionamiento y desarrollo de las ciudades: el PIB mejora (porque se reduce el costo de la congestión), se disminuye el costo en salud (mediante la reducción de la contaminación y accidentes de tránsito) y se mejora el acceso a oportunidades de trabajo, educación y salud para los ciudadanos.

La explicación  y comunicación también son temas centrales. Aquí conviene subrayar de manera objetiva, las diferencias en la asignación pública de los fondos destinados a los vehículos y el transporte público. Los vehículos suelen beneficiarse de “ventajas ocultas” en comparación con el transporte público, y que a menudo se pasa por alto: por lo general no pagan el costo de la construcción y mantenimiento de las vías, el estacionamiento… Deberían realizarse campañas de comunicación dirigidas a las empresas, a los usuarios de los vehículos, a los usuarios de transporte público y ciudadanía en general, a fin de poner las cosas en perspectiva y facilitar la aceptación del impuesto.

Como el VM es un impuesto, es necesario un cierto grado de aceptación por parte de la ciudadanía y las empresas. Para alcanzar este objetivo, se requiere las debidas explicaciones sobre el impuesto y sus contrapartes en cuanto al nivel y calidad del servicio de transporte. Al respecto, el impuesto podría ser más fácilmente aceptado si el país que lo establece decide, como en el caso de Francia, crearlo a nivel local, donde las contrapartes son fácilmente visibles y los actores e interesados son fácilmente identificables, una vez establecido el marco nacional. Si las empresas tienen que pagar un nuevo impuesto, sus empleados y los ciudadanos, en su conjunto, deben beneficiarse y advertir la mejora de la infraestructura y los servicios de transporte.

Teniendo al VM como impuesto, las cosas funcionarán mejor si la tradicional evasión de impuestos a nivel nacional es escasa o inexistente y si la sociedad en su conjunto respeta la ley de manera justa. También es importante destacar que, si se considera la posibilidad de crear el impuesto en un país en desarrollo, la existencia de un sector no estructurado tendrá repercusiones. El impuesto no debe introducir discrepancias entre un sector estructurado y otro no estructurado, por lo que, si el sector no estructurado es importante, la creación de este impuesto podría acarrear más problemas que soluciones, a menos que se concentre únicamente en las grandes empresas, por ejemplo.

Fuera de las condiciones generales en relación al contexto, se debe abordar los siguientes aspectos técnicos:

  1. ¿Quién decidirá crear el impuesto y en qué perímetro se aplicará? Como se ha mencionado anteriormente, el VM es un impuesto local, sin embargo, los países en desarrollo tienden a centralizarse fiscalmente y aunque muchos de ellos han puesto en marcha procesos de descentralización administrativa, en la mayoría de los casos esto ha significado descentralización de competencias, pero no de los recursos financiera. Otro aspecto es, establecer un sistema de recaudación de impuestos pertinente para gestionar este impuesto, podría ser complejo según los parámetros definidos considerando que la situación en muchos países es que los sistemas de recaudación de impuestos no son plenamente eficaces. La necesidad de reasignar la recaudación de los fondos al transporte público y la movilidad urbana será crucial, siendo preciso una clara comprensión de la problemática en el tema por parte de las autoridades gubernamentales de movilidad.

Se pueden imaginar varias opciones, una de las cuales es que, en primer lugar, el impuesto se cree a nivel nacional, con la aprobación de las autoridades locales, o no. En un segundo momento, cuando se impulse la descentralización, la gestión del impuesto podría transferirse a las autoridades locales. Un paso para este proceso sería que, la Asociación de Autoridades Locales participe en el proceso de gestión del impuesto. Mientras tanto, el VM podría servir para financiar un fondo nacional de transporte para la infraestructura y funcionamiento en todo el país.

  1. En cuanto al alcance del impuesto, cada país tendrá que decidir si desea exigir o no a todas las empresas o solamente a las que superan un determinado número de empleados y excluir a las pequeño micro empresas. Excluir a empresas de menos de 9 empleados (initialmente),  un tema que fue muy debatido  en el parlamento entonces, incrementa  manejar  el impuesto . Si un país decide hacer lo mismo ,  este se añadirá el costo de la gestión del impuesto. Por ejemplo, la administración y en última instancia el juez, tendrá que dirimir cuestiones sobre quienes son considerados empleados, siendo preciso establecer esta definición. Los países en desarrollo para este impuesto de transporte, podrían establecer otro criterio más simple como, el volumen de negocio de las empresas, por ejemplo.

 

  1. Cualquiera que sea el sistema de impuesto al transporte elegido, a nivel político es estratégico prever exenciones, como el caso del Parlamento francés en 1971 dispuso para nuevas zonas urbanas. Durante los debates parlamentarios, se consideró la posibilidad de eximir a las nuevas ciudades de los alrededores de París, con el fin de favorecer la transferencia de lugares de trabajos del centro de la ciudad de París a los suburbios y así reducir los viajes de ida y vuelta de los suburbios a la capital. De este modo, el VM puede utilizarse como incentivo para futuros lineamientos de desarrollo urbano y reducir la cantidad de desplazamientos entre las zonas de trabajo y vivienda.

 

  1. En lo que respecta a la tasa del impuesto, se pueden considerar menos tasas de las existentes en Francia, para ayudar a la aceptación del impuesto.

 

  1. En cuanto a la utilización de los fondos, cada país debe determinarla de acuerdo a sus necesidades de transporte. Los debates celebrados en el parlamento en 1971, indican claramente que se buscaba compensar los déficits de los operadores de transporte de la Región de París, además de financiar nuevas inversiones.

 

  1. Dado que los países en desarrollo suelen buscar la manera de financiar operaciones para obtener una buena calidad de servicio, parece acertado que el impuesto sobre el transporte financie la infraestructura como la operación.

 

Conclusión

Cuando fue creado , el VM era  un impuesto innovador que ha permitido  la renovación del transporte urbano en Francia. Sin embargo, su gestión es compleja debido a sus numerosas características y requiere un sistema de recaudación eficaz y un sistema jurídico eficiente en caso de litigio. Adaptarlo a otro país, requiere algunas condiciones que probablemente se cumplan más fácilmente cuanto mayor sea el nivel de desarrollo del país y exista una madurez política. Una ventaja que tendría el VM en los países de desarrollo es retirarlos -al menos parcialmente- del debate sobre los subsidios a los operadores de transporte que a menudo no pueden permitirse hoy en día. La mayoría de ellos no financian el transporte público, principalmente por falta de recursos, a pesar de las consecuencias que ello tiene en el alcance y la calidad del servicio ofrecido a los pasajeros.

Cuando se creó el VM se centró en los temas de transporte. Con el  tema del cambio climático, muy a la vanguardia hoy en día, el impuesto al transporte aparece como un impuesto moderno cuya creación podría justificarse dentro de ese contexto. Respecto a los impuestos, como en muchos otros ámbitos, cada país tiene sus propias particularidades y tradiciones y debe cada uno, crear su propio modelo, solo inspirarse en otros países como una forma de alcanzarlo. Lo que se ha creado en Francia, sirve únicamente como idea de lo que es posible hacer, más de lo que se debería hacer.

Independientemente de lo que el país haya considerado, la cuestión del cambio climático, el auge de nuevos modos de transporte, el debate sobre el transporte urbano gratuito y las consecuencias de la crisis de Covid-19 exigen un enfoque amplio de la financiación del transporte urbano, no sólo sobre la creación o no del VM, y sobre lo que podría ser un nuevo modelo económico para financiar la movilidad urbana, del que la VM podría formar parte.

 

Agradecimientos

Los autores desean agradecer a los expertos que se han tomado el tiempo para proporcionar información y responder a las preguntas. Entre ellos, Jean Louis Rey, Director (ACOSS) y Samuel Zapata (ACOSS), Benjamín Croze, DGITM, (Ministerio de Ecología y Transporte), Guy Lebras, Director (GART), Benjamín Marcus, Florence Dujardin, Chloe Diamédo y Celina Sabatier (GART), Julien Allaire y Jean Jacques Helluin (CODATU), Bernard Rivalta (ex director del SYTRAL, Lyon), Thierry Gouin (CEREMA/CERTU), Jean Christopher Monnet (IDFM, París), María Eugenia Martínez Mansilla (Consultora), Arturo Ardila Gomez, Georges Darido (Banco Mundial).

 

Bibliografía

 

Ardila Gomez, Arturo; Ortegon- Sanchez, Adriana-Sustainable Urban Transport Financing from the Sidewalk to the Subway : Capital, Operations, and Maintenance Financing; Banco Mundial (2016)

Bidoux P.-E., Caenen Y., Trigano L. (2017). Desplazamientos domicilio-trabajo, INSEE Flash Ile-de-Francia, 16. Disponible en línea en: https://www.insee.fr/fr/statistiques/2555642#consulter [febrero 2018].

CCI – Cámara de Comercio e Industria París Île-de-France (2016). Clave de las regiones de París Cifras de 2017. Disponible en línea en: http://www.cci-paris-idf.fr/etudes/organisation/crocis/chiffres-keys/key-figures-region-ile-de-france-crocis [Junio 2017].

CEREMA (2014). El pago del transporte: una contribución esencial a la financiación del transporte urbano, L’essentiel, CERTU, 12 p.

CODATU (2014). Who pays what for Urban Transport, handbook of good practices, 114 p. Disponible en línea en: https://collaboration.worldbank.org/docs/DOC-12070 [Junio 2017].

 

GART (2015). El año 2013 del transporte urbano, GART, disponible en línea: https://www.gart.org/publication/lannee-2013-transports-urbains/ [Febrero 2018].

MEDEF (2014). Financiación del transporte público en la región de Île-de-France: reconciliar la movilidad y la competitividad. Documento de trabajo interno.

Tribunal de Cuentas (2015). « Los transportes públicos urbanos de viajeros: un nuevo equilibrio para Search », en el Informe Público Anual. Disponible en línea: https://www.ccomptes.fr/Publications/Publications/Rapport-public-annuel-2015 [Junio 2017].

 

 

Traducido por María Eugenia Martínez Mansilla.

[1] Hasta el 2019, VM era conocido como Versement Transport (VT).

[2] Ley N° 71-559 de 12 de julio de 1971

[3] Ley N° 73-640 del 11 de julio de 1973

[4] Asociación de las Autoridades Reguladoras del Transporte

[5] Antes de la Ley de Finanzas N° 2015-1785 del 29 de diciembre de 2015, los contribuyentes eran los empleadores de más de 9 trabajadores.

[6] Ley de Finanzas N° 2016-1917 del 29 de diciembre de 2016 – Art.91

[7] Artículo L 2531-4 del Código de Municipalidades

[8] Ley de Finanzas N° 2012-1509 del 29 de diciembre de 2012 – Art. 84

[9] Ley de Finanzas N° 2014-1655 del 29 de diciembre de 2014 – Art. 87

[10] Ley de Finanzas N° 2016-1917 del 29 de diciembre de 2016 – Art. 91 – codificado en el Código  de las  entidades territoriales  (CGCT), Art. L.2531-4

[11] Ley N° 2014-58 del 27 de enero de 2014

[12] CGCT, L. 2333-64, L.2531-2

[13] Ley N° 96-314 del 12 de abril de 1996 – codificada CGCT, Art. L.2333-64, L.2561-2

[14] Ley N° 2008-1330 de 17 de diciembre de 2008 – codificada en el Código de Trabajo (C.Trav.) L.3261-1 a L.3261-4